山東天然氣直供大反轉(zhuǎn)，背后有何深意？
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天然氣直供是降低用氣成本的重要手段，但常與城燃企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)沖突，目前看來實(shí)施效果尚不明顯，亟需深化氣價(jià)市場化改革。
山東省住建廳日前發(fā)布《關(guān)于公布行政規(guī)范性文件動(dòng)態(tài)清理結(jié)果的通知》，對行政規(guī)范性文件進(jìn)行了動(dòng)態(tài)清理。其中，《關(guān)于支持和規(guī)范對企業(yè)天然氣用戶實(shí)行直供服務(wù)的實(shí)施意見》（下稱“《實(shí)施意見》”）赫然在列，引發(fā)業(yè)內(nèi)關(guān)注。
早在2019年11月，《實(shí)施意見》由山東省住建廳、山東省發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布實(shí)施，明確提出支持工業(yè)集中區(qū)、燃?xì)饧泄┡犭娐?lián)產(chǎn)等天然氣大用戶（年用氣量5000萬立方米以上）向中石油、中石化、中海油等天然氣生產(chǎn)銷售企業(yè)直接購買天然氣，使得山東省成為全國率先發(fā)文支持天然氣直供的省份之一。
如今，實(shí)施不到兩年，《實(shí)施意見》便被清理廢止，背后有何深意？對我國天然氣直供政策又有何影響？
山東直供政策操作性不強(qiáng)
所謂天然氣直供，是指用戶直接向上游天然氣供應(yīng)商（比如中石油、中石化、中海油）購買天然氣用于生產(chǎn)或消費(fèi)，不再經(jīng)由各級管網(wǎng)以及城燃企業(yè)層層轉(zhuǎn)售。這對于減少中間供氣環(huán)節(jié)、降低供氣成本及終端用戶用氣成本具有重要意義。
近年來，國家相關(guān)部門多次發(fā)文鼓勵(lì)大用戶直供，強(qiáng)調(diào)“建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機(jī)制”，多地也相繼出臺(tái)了支持大用戶直供的文件。但由于直供政策與城燃企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)制度間存在矛盾，剝離了城燃企業(yè)的大用戶，減少了交叉補(bǔ)貼，因此一直以來在業(yè)內(nèi)爭議較大。
比如此次宣布廢止《實(shí)施意見》的山東，曾在文件中提出“新建天然氣直供管道不應(yīng)違背既定燃?xì)饨?jīng)營區(qū)域劃分（政府特許經(jīng)營協(xié)議）”。
針對山東此次清理廢止《實(shí)施意見》，一位山東省相關(guān)部門內(nèi)部人士對記者直言：“實(shí)事求是地說，山東省的《實(shí)施意見》本就含金量不高，操作性不強(qiáng)，就算不廢止，實(shí)際也用不上。因?yàn)椋环矫妫秾?shí)施意見》設(shè)置的大用戶直供門檻是年用氣量5000萬方以上，相較其他省1000萬方、2000萬方的門檻，是全國最高的。另一方面，《實(shí)施意見》要求不能違背既定燃?xì)饨?jīng)營區(qū)域劃分，按照這個(gè)要求，山東省內(nèi)符合直供條件的企業(yè)寥寥無幾。”
據(jù)介紹，山東省上述《實(shí)施意見》出臺(tái)后，自2019年底開始，中石油山東銷售公司開始對淄博金晶玻璃有限公司實(shí)施直供，年預(yù)計(jì)可降低用氣成本5700余萬元。但此后由于背后的利益博弈，該直供最終夭折。
陽光時(shí)代律師事務(wù)所合伙人陳新松告訴記者：“山東這個(gè)直供政策本來是要執(zhí)行到今年底的，現(xiàn)在算是提前終止了。但它并不意味著山東天然氣直供政策的顛覆性調(diào)整，應(yīng)該是準(zhǔn)備出臺(tái)新的政策，但目前還沒出臺(tái)，說明各方面對這個(gè)政策的認(rèn)知程度不同，博弈也比較厲害。”
“歸根結(jié)底是政策與法律如何協(xié)調(diào)的問題”
事實(shí)上，除了山東外，自2017年以來，安徽、四川、福建、浙江、廣東、廣西等多地相繼出臺(tái)了支持天然氣直供的相關(guān)政策文件。比如浙江省發(fā)改委于2020年5月就《浙江省天然氣上下游直接交易暨代輸試點(diǎn)規(guī)則（試行）》向社會(huì)公開征求意見，明確天然氣直供用戶的準(zhǔn)入門檻為年用氣量2000萬立方米以上；廣東省發(fā)改委于2020年8月發(fā)布《關(guān)于調(diào)整省內(nèi)天然氣直供事宜的通知》明確指出，年用氣量達(dá)到1000萬立方米以上、靠近主干管道且具備直接下載條件的工商業(yè)用戶可實(shí)施直供。
“各地天然氣直供政策推行的時(shí)間不長，都還處在探索階段。另外，由于直供政策目前僅是各省制定的相關(guān)文件，相較于特許經(jīng)營權(quán)的法律法規(guī)屬性，地位并不高。因此相互之間產(chǎn)生矛盾時(shí)只能用協(xié)調(diào)或溝通的方式解決，并沒有一個(gè)非常清晰的規(guī)則。在這樣的背景下，目前看來，直供政策的效果還不是太明顯。”陳新松對記者表示。
中國石油大學(xué)（北京）油氣政策與法律研究中心主任陳守海指出：“國家發(fā)文提出要減少供氣環(huán)節(jié)，降低用氣成本。但至于怎么減少、怎么理順天然氣市場的關(guān)系，實(shí)際上并沒有更具體的文件。有些地方政府出臺(tái)文件，明確提出允許直供。但這就帶來另外一個(gè)問題：在現(xiàn)有的政策體系下，對地方具有特許經(jīng)營權(quán)的燃?xì)馄髽I(yè)來說，相當(dāng)于最賺錢的那部分被拿走了，而對不賺錢的居民用氣部分依然要提供普遍服務(wù)，這就造成了權(quán)利和義務(wù)的不對等。直供政策的提出沒有充分的配套政策，并不成熟。雖然滿足了部分企業(yè)的愿望，但對整個(gè)市場格局的影響考慮得不周到。”
在陳新松看來，這背后歸根結(jié)底是政策與法律如何協(xié)調(diào)的問題。“大用戶直供屬于政策范疇，但特許經(jīng)營權(quán)是地方政府和燃?xì)馄髽I(yè)依照國家部委的部門規(guī)章簽訂的行政協(xié)議，比直供政策更能得到法律保護(hù)。雖然很多地方出臺(tái)的直供政策都強(qiáng)調(diào)跟原來的特許經(jīng)營協(xié)議做好銜接，不能直接產(chǎn)生沖突，但具體怎樣銜接，并沒有更高層面的文件和標(biāo)準(zhǔn)。”
理順價(jià)格機(jī)制是關(guān)鍵
對于大用戶直供和燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)之間的矛盾，多位受訪者對記者表示，關(guān)鍵在于進(jìn)行充分的市場化體制改革，進(jìn)一步理順價(jià)格機(jī)制。
“交叉補(bǔ)貼沒有得到解決之前，就開始推行大用戶直供，顯然是對履行普遍供氣責(zé)任的城燃企業(yè)的傷害，并且會(huì)削弱城燃企業(yè)普遍供氣的能力，最后傷害的是整個(gè)區(qū)域內(nèi)所有燃?xì)庥脩簟?/span>”陳新松說。
上述山東省相關(guān)部門人士也表示：“之所以出現(xiàn)目前的問題，表面上是直供政策和特許經(jīng)營權(quán)之間的矛盾，本質(zhì)是市場化改革決心大小的問題。當(dāng)年允許大用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電的時(shí)候，來自電網(wǎng)的阻力比現(xiàn)在城燃企業(yè)的阻力還大，但是現(xiàn)在我們的電力市場化交易程度已經(jīng)很高，很大部分電量都是通過市場交易實(shí)現(xiàn)的，供電公司并沒有虧損。”
“如果取消價(jià)格交叉補(bǔ)貼，真正讓市場來決定天然氣的價(jià)格，這個(gè)問題就很好解決了。讓市場在資源配置中起決定性作用，我們現(xiàn)在還沒實(shí)現(xiàn)，說到底還是改革力度不夠，沒有還原天然氣價(jià)格的本來面目，附屬的東西太多。”上述人士說。
國家能源局山東監(jiān)管辦黨組成員盧延國指出，要堅(jiān)定不移推動(dòng)天然氣直供。“降低終端氣價(jià)是個(gè)系統(tǒng)工程，在上游市場未放開、中間管網(wǎng)開放不夠的背景下，通過‘直供’大面積降低氣價(jià)，難度很大，但仍然是目前天然氣價(jià)格改革中相對容易打開的缺口。直供用戶和城燃企業(yè)之間不是零和博弈，而是可以變成一場多贏的合作。”
